1. עתירה כנגד החלטת ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה לתכנון ובנייה - מחוז חיפה מיום 27.11.12, אשר קיבלה את התנגדויות העותרות לתוכנית מתאר חד/2020 - חדרה (בהתאמה, "
ההחלטה", "
תוכנית 2020") בכפוף לקיומם של מספר תנאים, שאליהם אתייחס בהמשך. העותרות מבקשות כי ועדת המשנה תקבל את התנגדותן במלואה ותבטל את ההתניות שנקבעו בהחלטה. לחילופין מבקשות העותרות לבטל את החלטת יושב ראש ועדת המשנה מיום 25.2.13, שדחה את בקשתן למתן רשות לערור על ההחלטה למועצה הארצית לתכנון ובנייה ("
ההחלטה הנוספת").
תמצית הרקע העובדתי
2. העותרות הן בעלות מחצית הזכויות במקרקעין בשטח כולל של כ-724 דונם, הידועים כחלקה 4 בגוש 10410 וחלקות 6 ו-15 בגוש 10407 ("
המקרקעין"). המקרקעין מצויים בדרום מזרח העיר חדרה וייעודם הוא חקלאי.
3. תוכנית המתאר שקדמה לתוכנית 2020 היא תוכנית מתאר מנדטורית חד/1 שאושרה בשנת 1941. תוכנית מתאר חד/450, שהופקדה בשנת 1982 והייתה אמורה להחליף את תוכנית חד/1, אושרה בשנת 1987 אולם לא פורסמה למתן תוקף. החל משנת 2005 החלה עיריית חדרה, בשיתוף מנהל התכנון במשרד הפנים, ליזום הכנת תוכנית חדשה, היא תוכנית 2020 שמטרתה, בין היתר, לבסס את העיר חדרה כעיר מרכזית בדרום מחוז חיפה תוך קביעת יעד וצפי לגידול באוכלוסייתה. התוכנית נועדה ליצור מסגרת תכנונית לעיר של כ-180,000 נפש עד לשנת 2030 ולבניית כ-55,000 יחידות דיור, שבה יותוו עיקרי תכנון לשכונות מגורים ולאזורי פיתוח חדשים ויטפלו תכנונית באזורים קיימים. התוכנית כוללת גם הוראות בדבר שינויי ייעוד קרקע מקרקע חקלאית לקרקע למגורים והוראות בנייה מתאימות. היא קובעת הוראות לפיתוח בשלבים של השטחים הכלולים בה שיאפשר קיבולת של כ-140,000 נפש עד שנת 2020 (נספח 21 לעתירה) (הוראות תוכנית 2020 ומסמכיה - נספח 17 לעתירה).
4. על השטחים בתחום תוכנית 2020, כמו גם על המקרקעין, חלות תוכניות נוספות:
א. תוכנית מתאר ארצית 35 - בנייה, פיתוח ושימור ("
תמ"א 35") אשר פורסמה למתן תוקף ביום 27.12.2005. בתוכנית זו סומן האזור שהמקרקעין מצויים בו כאזור של "מרקם עירוני" (למשמעותו של "מרקם עירוני" ראו סעיף 7.1 לתמ"א 35), והעיר חדרה הוגדרה כיישוב מדגם 2 שבו הצפיפות היא בין 8 ל-16 יחידות דיור לדונם.
ב. תוכנית מתאר מחוזית 6 למחוז חיפה ("
תמ"מ 6"), שבה סומנו חלק מהמקרקעין כאזור "פיתוח עירוני" שבו מותרים כל השימושים והתכליות כפי שייקבעו בתוכנית מקומית וכנדרש ליישוב עירוני (סעיף 5.1.1 הוראות תמ"מ 6 - נספח 6 לעתירה).
ג. תוכנית מתאר חד/1200, המשנה את תוכנית מתאר מקומית שכונת הפארק (קטע צפוני), אשר פורסמה למתן תוקף ביום 9.11.04 ("
תוכנית חד/1200"). במסגרת תוכנית זו שונה ייעודם של שטחים המצויים מצפון למקרקעין מחקלאות למגורים.
ד. תוכנית מתאר חד/1201, המשנה את תוכנית מתאר מקומית שכונת הפארק (קטע דרומי) ("
תוכנית חד/1201") אשר לא הופקדה. במסגרת תוכנית זו סומנו מרבית שטחי המקרקעין כשטחים המיועדים לפיתוח במסגרת תוכנית 2020.
ה. תוכנית מתאר חד/1200א' שכונת הפארק (קטע מרכזי) אשר פורסמה למתן תוקף ביום 18.8.08 ("
תוכנית חד/1200א"). בתוכנית זו סומנו חלק מהמקרקעין כמיועדים לפיתוח (וביחד "
תוכניות המתאר המקומיות").
5. מטרתן של תוכניות המתאר המקומיות היא הקמת שכונות מגורים ועיצובן כאיזור מגורים העוטף את הפארק העירוני, וזאת בין היתר באמצעות שינוי ייעוד הקרקע מחקלאות למגורים, לבניני ציבור, לשטח ציבורי פתוח ולדרכים. היקף הפיתוח שהוצע בתוכניות מתאר חד/1200 וחד/1201 עמד על כ-7500 יחידות דיור, והוועדה המחוזית החליטה ביום 22.6.04 לתת עדיפות לקידומה של תוכנית מתאר חד/1200 המהווה המשך ישיר וצמוד דופן לשטח המפותח עד לאותה עת. כמו כן המליצה הוועדה המחוזית שקידום התכנון בעתודות הקרקע המרובות בתחום העיר ייבחן במסגרת תוכנית 2020. עם זאת, תוכנית מתאר חד/1201 (שבה סומנו מרבית שטחי המקרקעין כמיועדים לפיתוח) לא הופקדה והוועדה המחוזית החליטה להשהות את קידומה עד להכנת תוכנית מתאר כוללת לעיר. תוכנית מתאר חד/1200א אושרה כתוכנית מתארית בלבד וקידומה הותנה בעמידה בתנאים המופיעים בתוכנית מתאר חד/1200.
6. ביום 28.7.09 המליצה משיבה 3 ("
הוועדה המקומית") על הפקדת תוכנית 2020. באותו יום דנה הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה של מחוז חיפה ("
הוועדה המחוזית") בתוכנית 2020 והחליטה להפקידה בכפוף למספר תנאים (נספח 18 לעתירה). לאחר שהופקדה תוכנית 2020 הוגשו בנוגע לה 134 התנגדויות, ובהן גם התנגדויות העותרות שטענו כי התוכנית לא ייעדה את המקרקעין לפיתוח, ולמעט חלק קטן מהם שנכלל בתוכנית כשטח מגורים, רוב רובם של המקרקעין נותרו בייעודם החקלאי (התנגדות מס' 68 - נספח 4 לעתירה).
7. בהתאם לסעיף 107א לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה-1965 ("
חוק התכנון") מינתה הוועדה המחוזית את גב' מיכל הלוי כחוקרת לשמיעת ההתנגדויות ("
החוקרת"). החוקרת שמעה את ההתנגדויות ועיינה בההתנגדויות שהוגשו בכתב, ערכה סיור בשטחי תוכנית 2020 וביום 20.11.12 הגישה את המלצותיה לוועדה המחוזית (נספח 19 לעתירה). במסגרת ההמלצות הכלליות של החוקרת הנוגעות לבקשות העותרות להרחבת השטח המיועד לפיתוח מדרום למתחמים 17, 18 ו-25 נכתב:
"
מהות ההתנגדות ברצון לכלול בתחום הפיתוח (בתוכנית חד/2020) כפי שמסומן בתמ"מ 6 המופקדת, בין יתר הטיעונים, הובע הצורך והדרישה לתוספת יחידות דיור לאור הביקוש העתידי המסתמן כבר עתה.
המלצת החוקרת - להרחיב את הפיתוח / מגורים עפ"י הקבוע בתמ"מ 6 המופקדת, ובצפיפות מגורים בהתאמה לצפיפות בשכונות הגובלות. היקף השטחים הפתוחים בשטחים הנוספים יקבעו בתוכנית מפורטת על בסיס חישוב פרוגרמטי לפי מספר יחידות הדיור הנוספות והצפיפות המוצעת.
מומלץ כי בהוראות יוסף סעיף בעניין שלביות פיתוח כל אחד מהמתחמים." (עמ' 7 של דו"ח החוקרת - נספח 19 לכתב העתירה)
בהמשך, ובנוגע להתנגדות העותרות המתייחסת למקרקעין הכלולים באחד המתחמים הנכללים בהמלצה האמורה, הוסיפה החוקרת:
"
מומלץ לקבל את ההתנגדות בחלקה ולייעד את השטח למגורים בכפוף לקבוע בתמ"מ 6 ובהתאם לפיתוח עירוני. ובהתחשב בחיבור אורבני של חלקי העיר וניצול מיטבי של הקרקע, כולל צפיפות 8 יח"ד/ד'." (עמ' 13 לדו"ח החוקרת).
8. הוועדה המחוזית דנה בהמלצות החוקרת והחליטה לקבל חלק מההתנגדויות ולהוסיף לתוכנית 2020 שלושה מתחמים המיועדים לפיתוח עירוני, שבהם מתוכננות להיבנות כ-5,500 יחידות דיור ("
המתחמים הנוספים"). המקרקעין שנכללו במתחמים הנוספים מצויים מדרום למתחמים שהוגדרו בתוכנית 2020 כמתחמים שייעודם בנייה ובסמיכות להם. על רקע זה, ובשים לב לקיבולות הבנייה הגדולות המוצעות בתוכנית 2020, החליטה הוועדה המחוזית על אישור התוכנית בתנאים ותוך מתן הוראות לשלביות פיתוח המתחמים הנוספים, כדלקמן: